一、土地管理历史的演变

　　1、奴隶社会实行的土地国有制；一切土地属于国家。所谓的“普天之下，莫非王土；四海之滨，莫非王臣”。国王把土地分给诸侯，可以世代使用，但无权转让和买卖，井田制是奴隶社会经济基础。

　　2、封建社会实行的土地私有制；标志从秦朝建立，“六王毕，四海一”，形成“家天下”。

　　3、现行的全民所有制和农民集体所有制的确立。中华人民共和国的成立后，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，改为农民的土地所有制。1982年的宪法第一次提出，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山、自留地，也属于集体所有。

　　二、党在各个历史时期的土地政策。

　　党对中国农民阶级作了深入的调查和分析，认定革命的中心问题是农民问题，农民是中国农民革命的主力军，而土地又是农民革命的动力。解决了土地问题，无疑就是解决了政权问题。因此，不论是在抗战中还是在解放战争中，中国共产党始终都在调整着土地政策，朝着对农民最有利的方向发展，因此得到了广大农民群众的支持，取得了革命的胜利。建立政权后，中共进行了三大改造，土地公有的诞生，极大的调动了农民的积极性，有利的巩固了新生的政权。历史表明“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。

　　1、土地革命（国共十年对峙时期）。

　　政策：打土豪、分田地、废除封建剥削和债务。

　　路线：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级（1931）。

　　作用：农民在经济政治上翻了身；农民积极参军参战，发展生产。

　　2、双减政策（抗战时期）

　　政策：地主减租减息、农民交租交息。

　　作用：有利于团结农民、地主一致抗日。

　　3、土地改革（解放战争，实际时间是1947—1948年）

　　政策：没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。

　　路线：依靠贫雇农，团结中农，有步骤有分别地消灭封建剥削土地制度。

　　作用：农民分得土地，积极参军、支援前线，成为解放战争胜利的可靠保证。

　　4、土地改革（过渡时期，实际时间是1950—1952年）

　　政策：废除封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。与以往不同：保护富农经济。

　　作用：彻底废除了数千年的封建剥削土地制度；解放了农村生产力，为农业发展和国家工业化开辟了道路。

　　5、农业合作化（三大改造时期，1953—1956年）

　　政策：积极发展稳步发展的方针，自愿互利的原则，由互助组——初级社——高级社。

　　作用：农民土地私有制转变为土地公有制。

　　6、人民公社化（十年建设时期，实际时间1958—1978年）

　　政策：小社并大社（片面追求一大二公）。

　　影响：严重损害了农民的利益。

　　7、家庭联产承包责任制（改革开放时期，1978年以来）

　　政策：在土地公有制的基础上，把土地包给各家各户使用，农民对土地只有使用权，没有所有制。农民生产的东西，“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。

　　作用：调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业的发展（朝三化发展）。

　　三、《土地管理法》的地位。

　　是迄今为止中国土地立法的基本法。在它的上面是宪法，下面是各种行政法规和规章。自1986年以来，土地管理法对我国土地法律制度的完善和地产市场的发育成长及耕地的保护起到了十分重要的作用。即使是1994年《城市房地产管理法》颁布以后，《土地管理法》的这种土地基本法地位仍然没有动摇。

　　现行的《土地管理法》的性质。基本上属于土地行政法，而不是土地民事法。尽管这部法律中规定了各种土地权利，但主要是为了管理的目的。在这部法律中，核心指导思想是“加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”（第1条），而不是奉行保护私人产权和当事人意思自治的原则。这个原则已经和《中国土地法大纲》发生了质的区别。与民法的《中华人民共和国物权法》有联系，也有一定区别。土地法不是纯粹的民事立法，但也不能脱离民法、无视民法。

　　3、《土地管理法》受到三个方面的制约：①宪法，特别是宪法关于土地公有制的规定。②中国经济改革的进程。改革的渐进性，使现阶段任何时候的立法都带有阶段性和滞后性。这一点在土地立法方面表现十分明显。如：建设用地赔偿。③其他法律。如《合同法》、《担保法》等。

　　4、土地法的改革势在必行。现行的《土地管理法》是一部好的法律，它的历史贡献和现实作用都是值得肯定的。但是，经济和社会的发展要求我们进一步完善土地立法。所以，我们不能回避存在的问题，更应该积极地推进土地法的改革。我们需要一步更好的土地法。

　　四、《土地管理法》的基本内容

　　我国《土地管理法》的基本内容：共有8章86条，确立了土地管理的基本制度，即土地权利制度、土地征收征用制度、土地使用权出让制度、土地使用权划拨制度、土地使用权转让制度、土地使用权抵押制度、土地储备制度、土地登记制度、土地使用权抵押制度、耕地保护制度、土地违法行为法律责任及土地纠纷处理与预防等。下面我简要的同大家复习一下：

　　（一）土地权利制度。包括土地所有权和土地使用权

　　所有权是物权中最重要、最完整的一种权利。可以说土地制度是国家的基本制度，土地政策是国家的基本国策。

　　1、土地所有权类型  是土地所有权公有制，即全民所有和劳动群众集体所有。但法律同时规定，土地所有权和土地使用权可以相互分离，也就是说单位和个人可以通过法定的程序有偿或无偿取得土地的使用权。

　　2、土地所有权的权能:  占有、使用、收益、处分。

　　3、土地所有权的他项权利 : 地役权（通行权、用水权、相邻权）、抵押权、租赁权

　　4、国有土地所有权的来源 :  继承、没收、土地改革、依宪法规定直接取回、征收（以前的征用）

　　5、土地所有权主体代表 :  国有土地所有权根据《土地管理法》第2条第2款规定：全民所有，即国家所有的土地的所有权由国务院代表国家行使。实际上是有地方各级政府主要是由市、县人民政府及土地管理部门实际行使该项权利，并依法律规定报上级人民政府审批向上级政府上缴部门土地收益。

　　集体土地所有权代表  根据《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、管理。

　　土地使用权是依照法律或合同的规定，对所占有的土地享有利用和取得收益的权利。

　　1、特征  是一种用益物权，是以土地的占有、使用和收益为目的的他物权。是土地所有权派生出来的一种权利，具有独立性。

　　2、取得方式 集体土地使用权是通过使用或拨用方式，国有土地使用权是通过划拨、出让、租赁等方式。

　　存在问题  目前因土地所有权和使用权引起的矛盾和纠纷很多，也是国家下一步改革的重点，主要有：

　　1、《土地管理法》虽然规定了农民集体经济组织享有土地所有权，但这种权利是不完整、不从充分的，表现在所有权的处分和收益方面，《土地管理法》第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体土地所有者也不能擅自改变土地用途。另外在集体土地收益方面也受到极大地限制，作为被征地的对象，对于土地何时被征用、征地补偿的多，集体土地的所有者只能被动的服从。

　　2、城市市区以外的土地如何界定。《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”在《土地管理法实施条例》第2条具体规定了属于国有土地的六种情形。但是在实际工作中很难界定，主要原因在于举证难。特别是集体土地所有权的登记发证工作还没有全部到位。

　　（二）土地征收征用制度

　　《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》进一步明确：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”根据以上的规定，我们可得到以下关于土地征收或征用的法律特征：

　　1、土地征收或征用应以公共利益为目的

　　我国有关公共利益范围的界定，目前还比较原则，不够具体，由此造成征地权被扩大化。 在实践中，很多项目用地都不是公共利益，特别是目前大量的招商引资项目，都是个人利益的需要。

　　2、行使征地权的主体只能是国家。只有国家才能在国家建设之需要征收或征用集体所有土地的权力。尽管直接需要土地的是国家机关、企事业单位、社会团体及个人，他们只是具体的用地单位，只能根据自己用地的实际需要，依法向土地部门提出申请，并在经批准后获得土地使用权，在征地手续完成后，通过出让或划拨而取得土地使用权。任何单位和个人均不是土地征收或征用的主体，因为他们不享有这种权利。代表国家行使这项权力的是各级土地行政主管机关和人民政府。

　　3、征地的对象只能是集体土地。

　　4、征地行为具有强制性。土地征用并非基于双方自愿一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人的同意。具有很强的行政强制色彩。

　　5、征用土地应以土地补偿为条件。国家建设用地虽然并不遵循平等自愿、等价有偿的原则，但也不是无偿，而是按照法定的标准给予补偿。

　　征地的审批权限及审批程序在这里不再一一介绍。

　　（三）土地使用权出让制度

　　土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的原则：

　　1、依法出让的原则

　　2、政府垄断原则

　　3、公开、公平、公正原则

　　4、诚实守信和全面履行的原则。从出让制度实施以来，在土地出让合同的履行中，普遍存在着不按合同的规定期限缴纳出让金、逾期开发、擅自改变用途、违法转让等违约行为。

　　出让方式 ：协议、招标、拍卖、挂牌。

　　土地出让期限届满后，土地使用权如何处理的问题是目前社会各界关注的热点问题。在土地出让合同中约定土地使用期限届满，连同地面建筑物无偿收回。在2007年8月30日修改《房地产管理法》第22条作出了明确的规定。期满前一年申请续期，经批准续期的重新签订土地出让合同，支付土地出让金。未申请或未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。在《中华人民共和国物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满的，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定，没有约定的，依照法律、行政法规的规定办理。”

　　（四）土地使用权转让制度

　　根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条第1款的规定：土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。第2款规定：未按照土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。从这里可以看出，该条例所称的转让是针对以出让方式取得土地使用权的。不包括划拨土地使用权。

　　出让方式的转让条件：《房地产管理法》第39条规定：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；

　　（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

　　其中耕地保护制度是中心，这也是《土地管理法》立法的宗旨，可以说是浓墨重彩，我国目前对耕地实行特殊的保护，不论是从总法律责任还是政策及制度保证，都作出了的规定，现行的土地管理法从土地的分类、权属确认、用途管制、土地利用总体规划的制定与修编、占用耕地批准权限实施占补平衡政策，到非法占用耕地面临的法律责任等方面都作出了详细的规定。

国土资源法律法规解读.doc